PERCHE’ LA RIFORMA DI BANKITALIA NON PUO’ FUNZIONARE

Dall’analisi degli effetti della riforma di Bankitalia non si riesce a trovare un solo elemento di convenienza per lo Stato: penalizzante dal punto di vista economico, inconcludente sotto il profilo della migliore governance per la banca centrale italiana…

Post collegato a “La riforma di Bankitalia e i benefici per le banche azioniste (a carico dello Stato)”.

Nel post precedente sono stati analizzati i contenuti e alcuni aspetti economici del recente decreto legge 133, in relazione alla parte in cui l’esecutivo ha riformato alcuni aspetti sostanziali della normativa sulla Banca d’Italia. Approfondiamo ora alcuni aspetti precedentemente lasciati in ombra, al fine di meglio contestualizzare e valutare l’operato del governo.

LA LEGGE DI RIFORMA DISATTESA

Uno degli obiettivi della riforma introdotta appare essere quello di bloccare definitivamente gli effetti della legge 262/2005, che aveva imposto al Tesoro di rientrare in possesso delle quote detenute dai privati in cambio di un corrispettivo. La legge sul risparmio del 2005, infatti, indicava esplicitamente che la Banca d’Italia è un istituto di diritto pubblico, dal che faceva conseguire che il capitale dovesse essere trasferito allo Stato (o ad enti pubblici). Le modalità della cessione avrebbero dovute essere disciplinate mediante un regolamento, da varare entro il 2008.

Che la Banca d’Italia sia un istituto di diritto pubblico era pacifico anche prima del 2005: il concetto era stato esplicitamente affermato dalla legge di riforma bancaria del 1936 ed è stato ribadito più volte in leggi e sentenze successive. Fu proprio la legge bancaria degli anni Trenta ad introdurre il paradossale regime di un ente pubblico con il capitale in mano a soggetti di diritto privato (che, tuttavia, all’epoca erano sotto il controllo pubblico): si pensò in tal modo di preservare l’istituto di emissione da ingerenze politiche troppo pervasive consentendo che il capitale fosse detenuto solo da  banche, assicurazioni ed enti pubblici economici. Tale situazione è divenuta nel tempo un’anomalia che porta in sé i germi di possibili conflitti di interesse, in particolare da quando il sistema bancario italiano è uscito dall’orbita pubblica: nel dicembre 2006 si è dovuto adeguare lo statuto di Bankitalia per eliminare il vincolo che imponeva che la maggioranza del capitale dovesse essere detenuta da soggetti a controllo pubblico. Va sottolineato inoltre che, a seguito del profondo processo di aggregazione che si è verificato dagli anni Novanta in poi, la maggioranza del capitale è oggi concentrata in mano a due soli soggetti privati, Intesa e Unicredit.

In sostanza il sistema bancario italiano ha subìto profonde modifiche strutturali negli ultimi vent’anni, ma la disciplina del capitale di Bankitalia non è stata adeguata. La legge sul risparmio del 2005, quindi, si poneva proprio l’obiettivo di sanare l’anomalia italiana sulla Banca d’Italia, ossia la proprietà formale (quasi al 100%) da parte di soggetti privati: in un nessun altro paese occidentale si verifica tale circostanza. Tuttavia la legge non è stata attuata (il decreto di attuazione non ha mai visto la luce) e, pertanto, la cessione delle quote di Palazzo Koch allo Stato non si è verificata: da un lato la stessa Bankitalia vede con sospetto il passaggio delle quote in mano al Tesoro, dall’altro non è mai stato individuato un valore condiviso per liquidare la partecipazione degli attuali azionisti.

A cinque anni dalla scadenza del termine per la normalizzazione dell’assetto proprietario di Bankitalia, il governo ha deciso di intervenire nel tentativo di trovare una sistemazione definitiva: la strada scelta appare opposta a quella precedente, visto che il capitale rimarrà in mano a soggetti privati (anzi la possibilità di partecipazione è stata estesa anche a soggetti esteri comunitari). Motivazione ufficiale: preservare integralmente Via Nazionale da possibili future pressioni politiche, giudicate più plausibili se il Tesoro detenesse il 100% del capitale. La stessa giustificazione addotta dal legislatore fascista ottant’anni fa, ma che allora venne soddisfatta utilizzando istituti di credito italiani di diritto privato ma a controllo pubblico.

IL CONFLITTO DI INTERESSI

L’assegnazione della proprietà ai privati, naturalmente, non ha mai impedito l’attribuzione alla banca centrale di compiti e poteri pubblicistici, né l’ha sottratta alla gestione tipica di ogni ente pubblico: pertanto la governance di Bankitalia è da sempre decisamente differente da quelle di una normale società per azioni, come si desume dallo stesso statuto (in cui, per esempio, si limita il voto dei soci maggiori). L’ordinamento nazionale attribuisce a Via Nazionale la cura di interessi di pubblica utilità ed la sovraordina (come qualsiasi ente pubblico) ai soggetti privati: proprio lo status giuridico che sottrae la banca centrale all’applicazione delle norme privatistiche (ad esempio non può fallire) rende le sue decisioni vincolanti per le banche, consentendo espletamento delle attività di vigilanza, di regolamentazione, di garanzia della stabilità del sistema creditizio nazionale (e la gestione della moneta finchè è stata in vigore la lira).

Dal canto loro i soci privati non si sono mai sognati di poter influire sulle prerogative pubblicistiche di Palazzo Koch: secondo lo statuto il potere degli azionisti riguarda l’approvazione del bilancio e la nomina del Consiglio Superiore, nel quale vengono solitamente eletti esponenti del mondo dell’economia e dell’industria e non formali rappresentanti delle banche. Tale prassi è ritenuta opportuna (sebbene non prevista formalmente da alcuna disposizione) in quanto il Consiglio Superiore svolge funzioni amministrative e soprattutto partecipa con ruolo consultivo (e vincolante) al processo di nomina del Governatore (il quale dirige le attività di vigilanza che il Direttorio svolge sulle banche italiane).

In realtà perpetrando la situazione attuale si mantiene in vita un potenziale conflitto di interessi, quantomeno di tipo economico. Infatti, secondo lo statuto di Palazzo Koch, spetta al Consiglio Superiorela decisione di proporre la quota degli utili da accantonare a riserva e quella da distribuire allo Stato, oltre allaformulazione della proposta sul dividendo da destinare ai partecipanti al capitale. Pertanto al Consiglio Superiore (nominato dall’assemblea dei privati) spetta la proposta sugli utili da distribuire, l’Assemblea dei partecipanti ha il compito di approvare il bilancio e le proposte di destinazione dell’utile. E’ di tutta evidenza che, nonostante sinora la gestione della Banca d’Italia sia sempre stata improntata alla massima correttezza e prudenza (si è calcolato che nei quattordici anni dell’euro la Banca di Francia ha riconosciuto allo Stato risorse pari a 5,6 volte quelle distribuite dalla Banca d’Italia, la Bundesbank per circa 12 volte), le norme attuali contengono delle falle che mettono nelle mani dei privati il potere di definirsi da soli quanto percepire a titolo di dividendo.

E’ pur vero che le norme (quelle vecchie e quella proposta dal governo) fissano un tetto massimo e dei limiti di calcolo per i dividendi, ma il punto è che tutto l’utile annuale di Bankitalia potrebbero finire ai soci privati. Peraltro tale contesto potrebbe mettere a rischio l’attribuzione allo Stato degli interi proventi dal diritto di signoraggio (aspetto che approfondiremo fra breve), visto che la riforma scritta dal governo non ha fatto chiarezza su tale rilevantissimo aspetto. La potenziale piena destinazione ai soci privati degli utili, peraltro, si potrà verificare a maggior ragione nel corso degli anni, quando i limiti imposti alle singole partecipazioni imporranno una notevole frammentazione dell’azionariato, che teoricamente potrebbe finire anche tutto in mani straniere.

In sostanza, se la gestione dei dividendi sino ad oggi non è stata quella tipica di una società per azioni, lo statuto di Palazzo Koch non impedisce che in futuro ciò possa accadere. Certo, si potrebbe mantenere la proprietà privata e fissare norme più restrittive sulla distribuzione degli utili, ma il governo non l’ha fatto; appare, tuttavia, sicuramente più semplice attribuire tutto il capitale allo Stato e prevedere norme di governance che garantiscano l’autonomia dal Tesoro.

IL VALORE DEL CAPITALE

Il tema del valore della Banca d’Italia è particolarmente complesso proprio per la commistione artificiosa pubblico/privato. Il fatto è che le quote del capitale della Banca d’Italia non possono essere valutate come una qualsiasi azione (non lo sono): né il metodo il valore patrimonio netto (capitale sociale più riserve), né quello valore attuale dei dividendi futuri (dividend discount model) risultano utilmente applicabili.

Dal punto di vista patrimoniale sarebbe impensabile attribuire pro-quota ai privati il valore degli attivi dell’istituto di emissione. A bilancio sono riportate riserve per 22,5 miliardi di euro e un fondo rischi generali da 13,2 miliardi di euro, cui si aggiungono riserve per la rivalutazione dell’oro e riserve valutarie per altri 86,9 miliardi di euro; aggiungendo gli accantonamenti per rischi specifici e per il personale (8,1 miliardi di euro) il totale complessivo ammonta ad oltre 130 miliardi di euro. Non è su tale importo che si sarebbe potuto calcolare il valore delle quote di partecipazione dei soci, in quanto frutto dell’accumulazione nel tempo dei proventi rivenienti dall’esercizio delle funzioni pubblicistiche della banca centrale (e quindi sottratti esplicitamente alla distribuzione ai privati).

Analizzando i numeri di Palazzo Koch dal punto di vista reddituale, si dovrebbe eliminare l’impatto dei proventi derivanti direttamente dal regime di monopolio del diritto di signoraggio (che è il diritto di stampare moneta, ovvero in termini contabili il diritto, che solo uno Stato ha, di accumulare passività irredimibili e a costo zero). Ma anche gli utili di natura diversa (prodotti dagli attivi acquisiti grazie all’accumulo di riserve) in realtà derivano indirettamente dal diritto di signoraggio, per cui non destinabili ai privati. Nonostante appaia scorretto applicare il metodo del dividend discount model per valutare la partecipazione dei privati in Bankitalia (infatti i privati non potrebbero vantare diritti neanche sulle riserve, in quanto frutto dell’accantonamento degli utili di origine pubblicistica non distribuiti), proprio tale criterio è stato utilizzato dalla commissione di esperti incaricata da Palazzo Koch per stimare il proprio capitale.

Il valore delle quote di capitale, quindi, dovrebbe essere ottenuto grazie ad un approccio analitico ad hoc, sempre che si ritenga sostenibile la tesi che vada riconosciuta qualche forma di indennizzo economico ai soggetti privati per il prezzo pagato svariati decenni or sono. Una tesi che a noi di Economy2050 appare poco convincente, in quanto all’epoca dell’acquisto delle quote le banche azioniste erano a controllo pubblico, per cui avevano lo status per poter partecipare in qualche modo ai benefici (pubblici) del diritto di signoraggio. Oggi il contesto economico/creditizio italiano è del tutto differente da quello degli anni Trenta, ma il principio di diritto e di logica che soggetti privati non possano vantare diritti su beni pubblici è ancora (almeno formalmente) in vigore.

Ammesso e non concesso che lo Stato voglia comunque riconoscere un indennizzo che tenga conto del prezzo pagato per acquistare le quote di Via Nazionale, è stato calcolato che, in base alla rivalutazione monetaria Istat dal 1893 (anno di fondazione della Banca d’Italia) al 2011, i 156mila euro di capitale nominale sarebbero divenuti circa 1,27 miliardi (pari a 8.141,5 euro per singola quota): al 2013 il valore rivalutato di quanto versato originariamente dagli azionisti sarebbe è pari a poco più di 1,3 miliardi di euro. Adottando la mera rivalutazione monetaria non si riconoscerebbe agli azionisti alcun premio per il rischio dell’investimento, ma secondo noi di Economy2050 l’investimento nel capitale di un istituto di emissione può essere ben definito come risk-free (gli stessi titoli di Stato erano considerati tali, almeno sino a pochi anni or sono); peraltro alle quote è sempre stato riconosciuto un dividendo (pur non consistente), per cui il rendimento reale dell’investimento non sarebbe comunque pari a zero.

Un’altra analisi ha tentato di stimare le quote in base al valore che per statuto Bankitalia riconosce: a seconda dei criteri adottati  il valore attuale del capitale può oscillare fra 13,2 (teorico, sulla base della massima distribuzione di dividendi consentita dalla statuto) e 1,7 miliardi (realistico, sulla base delle concrete politiche di distribuzione dei proventi adottate in passato).

A seconda del metodo utilizzato (rivalutazione monetaria o attualizzazione degli utili a politica di dividendo invariata), quindi, il realistico valore di “indennizzo” per gli attuali azionisti di Bankitalia risulterebbe comunque inferiore ai 2 miliardi di euro.

I CONTI NON TORNANO

Come ha fatto il comitato di esperti nominati da Bankitalia ad arrivare ad una valutazione delle quote in mano ai privati da 7,5 miliardi di euro? In un modo indiretto, semplice quanto arbitrario: si è preso un valore di dividendi da riconoscere e, a ritroso, si è calcolato il valore del capitale. E’ evidente la discrezionalità di tale impostazione: se si fosse preso a riferimento quanto distribuito nel 2012 (circa 70 milioni) e non l’importo di 420 milioni, il valore del capitale sarebbe stato di circa un settimo di quanto ipotizzato.

Viene a questo punto da chiedersi perchè il governo abbia approvato tale stima. L’impressione è che il governo avesse bisogno di un miliardo di euro di nuove entrate e abbia deciso di batter cassa presso l’unico settore oggi liquido in Italia: le banche. Dopo aver definito l’aliquota fiscale da applicare alle plusvalenze da rivalutazione, è stato fissato il valore del capitale di Bankitalia con il metodo dell’attualizzazione del flusso dei dividendi futuri. La  nazionalizzazione della banca centrale italiana, in sospeso dal 2005, probabilmente non è stata attuata perchè in tal caso il Tesoro avrebbe dovuto comunque pagare qualcosa alle banche (come chiaramente previsto nel testo di legge). Da notare, comunque, che per come è strutturato oggi il decreto legge 133 l’entrata fiscale reale appare decisamente inferiore al miliardo circa  sbandierato costantemente dall’esecutivo: il 12% di 7,5 miliardi ammonta a 900 milioni di euro una tantum , ma va considerato il fatto che la maggior parte dei quotisti non ha in carico le azioni al valore storico (quindi l’incasso da rivalutazione sarà inferiore).

In ogni caso, la soluzione trovata dall’esecutivo non risolve l’anomalia legislativa italiana sulla banca centrale. Anzi il quadro appare ancor più  complicato dalla predisposizione di un regime di quote di proprietà con caratteri assolutamente peculiari, apparentemente pensato per accrescere il più possibile l’appetibilità per le banche. Innanzitutto il governo ha attribuito a tali diritti un rendimento elevato, ben superiore ai tassi odierni di un Btp, distogliendo oltre 400 milioni annui dalle casse dello Stato; l’assenza di scadenza (tipica di un titolo di partecipazione al capitale) è stata molto mitigata dalla previsione di un mercato secondario funzionante (saranno vendibili in qualsiasi momento, anche alla stessa Bankitalia); per le banche (e non solo italiane), infine, un particolare appeal deriverà dall’utilizzo nel computo del proprio patrimonio di vigilanza. Di fatto si è congegnata una nuova categoria di strumenti finanziari simili alle obbligazioni perpetue, ma che non incorporano il rischio emittente (Bankitalia non può fallire): presumibilmente il valore di mercato dipenderà dal tasso di mercato (se superiore o meno al 6%) e dagli utili effettivamente distribuiti (se verrà mantenuta la “promessa” di 420/450 milioni annui).

Da tale impostazione deriva che i vantaggi sono particolarmente notevoli per gli attuali quotisti, essendo stato loro concesso di aumentare il patrimonio di vigilanza senza versare un euro per la rivalutazione dell’“investimento”, ma solo un miliardo scarso a titolo di imposte. Un versamento spot che appare finanziariamente un ottimo affare per le banche: se non venderanno le quote, quanto versato verrà recuperato integralmente entro tre anni grazie al mero incasso dei dividendi, mentre dal terzo anno in poi il flusso di dividendi sarà molto più abbondante di quanto percepito sinora; nel caso di cessione delle quote, invece, il prezzo di vendita sarebbe molto elevato, consentendo di rientrare abbondantemente dell’imposta una tantum pagata sulla rivalutazione. I maggiori benefici saranno per Intesa e Unicredit: l’obbligo di vendere la loro partecipazione eccedente il 5% del capitale e l’attribuzione di un valore “di mercato” alle quote (cosa che prima del decreto non esisteva) regala loro, senza colpo ferire, qualche miliardo di euro cash. Il 42% che Intesa detiene a livello aggregato acquisisce un valore di poco più di 3 miliardi, il 22,1% in mano a Unicredit poco più di 1,5 miliardi. Appare inoltre incredibile che, nelle more della cessione obbligatoria, a tali istituti vengano riconosciuti comunque i dividendi relativi alle quote eccedenti il 5% (170 milioni annui Intesa, 90 Unicredit): è caso di ricordare che nel 2012 Bankitalia ha distribuito complessivamente solo 70 milioni di euro.

CONCLUSIONI

Il governo ha dipinto l’intervento di riforma su Bankitalia come una soluzione che comporta benefici per tutti i soggetti coinvolti. Il beneficio per lo Stato sarebbe nell’introito fiscale sulle plusvalenze: tuttavia, come calcolato sopra, l’operazione è finanziariamente disastrosa per le casse pubbliche, a causa dei dividendi futuri a cui il Tesoro rinuncia e del basso introito una tantum attuale. Ovvero: nessun privato che tenga alla propria sopravvivenza economica sottoscriverebbe, a parti invertite, un’operazione del genere, la quale ricorda un po’ la logica delle vicende che hanno portato alla dissoluzione del patrimonio del Monte dei Paschi di Siena (si incassa oggi per far quadrare il bilancio, ma si pregiudica l’equilibrio economico e patrimoniale futuro). L’esecutivo vede un vantaggio anche per l’economia reale: avere banche più stabili e patrimonializzate aumenterebbe il potenziale di credito concedibile ai privati. Peccato che oggi il credito non tiri, sia per la paura del rischio delle banche che per la scarsa richiesta da parte di privati che abbiano minimi requisiti di affidabilità. Indubbiamente, per le banche dei vantaggi ci saranno, come ampiamente descritto. Anche Bankitalia (che ha fornito essa stessa i numeri alla base di tutta l’operazione) sembra essere soddisfatta, soprattutto di non veder raccolta la maggioranza del suo capitale in mani pubbliche (e anche per la possibilità di presentare il sistema bancario nazionale con bilanci formalmente più solidi all’esame della Bce).

Secondo noi di Economy2050 il calcolo di convenienza economica su ciò che pagano le banche e ciò che incassa lo Stato andrebbe inquadrato in un contesto più ampio, visto che diverse disposizioni tributarie hanno riguardato gli istituti di credito in questo ultimo scorcio di anno (le banche hanno dovuto pagare balzelli vari anche su altri fronti). Se analizzata isolatamente, la riforma regala (ovvero non fa pagare) sia capitale di vigilanza che incassi reali (dal momento che le quote divengono cedibili) agli attuali soci. Inoltre il governo ha omesso di intervenire sulle regole che governeranno la distribuzione degli utili, per cui viene mantenuto in capo agli stessi soci privati il potere di auto-determinarsi i dividendi. Tale situazione configura un concreto conflitto di interessi sulla distribuzione dei proventi rivenienti dal diritto di signoraggio, che dovrebbero spettare in toto allo Stato. Noi di Economy2050 siamo dell’opinione che le riserve di Bankitalia non siano che la somma dei diritti di signoraggio non distribuiti e accantonati negli anni precedenti: pertanto anche gli utili delle riserve, a rigor di logica, rientrano (indirettamente) nei proventi da signoraggio, per cui a totale riserva di destinazione al Tesoro. In sintesi, riteniamo che la proposta di riforma dei diritti economici dei partecipanti al capitale di Bankitalia avanzata dal governo vada cambiata al più presto, in quanto configura un danno prospettico per le casse pubbliche (il Tesoro rinuncia in via permanente a introiti futuri), un vantaggio indebito per gli attuali quotisti (si crea dal nulla un valore patrimoniale), il mantenimento di un sistema basato sul conflitto d’interesse pubblico/privato nella ripartizione di risorse, una solidità solo apparente del sistema creditizio nazionale (peraltro non equidistribuita fra gli istituti).

Se l’aspetto finanziario non sembra per nulla convincente, in generale la riforma appare come una grande occasione mancata: il governo sta perdendo l’occasione per ricondurre l’eccezione italiana allo standard internazionale, attribuendo allo Stato la proprietà formale della propria banca centrale. L’autonomia dalle ingerenze politiche nell’attività di Bankitalia dovrebbe essere preservata adottando adeguate norme di legge e di governance, invece che utilizzando l’escamotage di regalare denari ai privati. Al contrario, sulla proprietà di Via Nazionale si sta creando il solito ircocervo italiano: una commistione di interessi pubblici e privati difficilmente districabile e, sostanzialmente, inefficace, peraltro in un periodo storico in cui le prerogative pubblicistiche della banca centrale, con l’avvento dell’euro e della imminente unione bancaria, risultano molto depotenziate rispetto al passato.

Va rimarcata anche un’altra caratteristica originale: l’Italia sarà il primo Stato a liberalizzare la vendita delle quote di proprietà della propria banca centrale, visto che il governo ha rimosso ogni vincolo ai trasferimenti fra privati (clausola di gradimento sulla cessione). Sarà il primo esperimento al mondo di mercato libero su tale diritto: noi di Economy2050 riteniamo che il governo abbia (molto) malamente interpretato le pressioni, spesso piovute su Roma dalla Ue o dal Fmi, a liberalizzare e/o privatizzare il mercato interno italiano. Nessun altro paese occidentale ha neppure immaginato di liberalizzare la proprietà della banca centrale; al contrario, i paesi occidentali tendono a liberalizzare l’economia reale, con la precisa finalità di rendere più efficienti i rispettivi sistemi produttivi (su tale versante l’Italia appare invece molto statica).

L’impressione complessiva è che il solito clima di emergenza e precarietà dei conti pubblici abbia indotto il governo a partorire una norma che sembra un vero e proprio abominio. Non stupisce, tuttavia, il giudizio favorevole della Bce, visto che Francoforte si deve limitare a fornire un mero parere tecnico sulla computabilità della partecipazione in Bankitalia nel patrimonio di vigilanza delle banche detentrici: la piena cedibilità delle quote porta a tale effetto. Noi di Economy2050 siamo stupiti, invece, del silenzio della Commissione Ue: regalare, sebbene in forma articolata e complessa, qualche miliardo al settore bancario italiano (e in particolare ai due maggiori istituti) come può non essere un aiuto di Stato? Per ora tutto tace su questo fronte…

Due notazioni finali. Appare grave che la riforma sia stata introdotta per decreto legge: se, come sostiene il Ministro dell’Economia, non esiste alcuna urgenza sui conti pubblici a reperire risorse per questa via, non si comprende quale “necessità e urgenza” (art. 77 della Costituzione) sia a fondamento del decreto. Si spera, almeno, che su un provvedimento del genere l’esecutivo non decida di porre la fiducia…

Dulcis in fundo, sembra del tutto fuorviante l’impostazione logica che la commissione di saggi incaricata da Bankitalia per stimare il valore del proprio capitale, ovvero: “per essere equa, la riforma non deve incidere sul valore delle quote dei partecipanti. La riforma risarcirebbe appieno i partecipanti, garantendo loro un flusso futuro di dividendi…”. A nostro giudizio non appare assolutamente equo riconoscere ad alcune banche un beneficio economico a carico dello Stato a fronte di versamenti patrimoniali effettuati ante-guerra e in un contesto economico (a predominio pubblico) del tutto tramontato. Del resto non si comprende l’utilizzo del verbo “risarcire”: quale sarebbe il danno subìto (sia in passato, che potenzialmente in futuro a invarianza del regime giuridico precedente) dagli azionisti di Bankitalia  non è evidenziato nel documento licenziato dagli esperti, né è mai stato chiarito dal governo o da Bankitalia stessa (che hanno fatto propria tale fantasiosa impostazione di fondo). Senza danno, cosa si deve risarcire?

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